【关注】为打赢蓝天保卫战保驾护航——北京市大气污染防治审计工作纪实
关于北京，范镇之在《幽州赋》中曾有这般描述：“左环沧海，右拥太行，北枕居庸，南襟河济，形胜甲于天下，诚天府之国也。”古人眼中古幽州得天独厚的地形，却为近年来北京陷入雾霾之苦埋下伏笔，北京西部、北部和东北部三面环山，大气流动受到阻挡，大气污染物不易扩散，一旦出现静稳天气，特别容易造成重污染天气。习近平总书记明确要求，必须打赢大气污染防治攻坚战，这是全面建成小康社会的重要内容，是建设首善之区的重要任务，更是人民群众的殷切期盼。
党的十八大以来，北京市深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记对北京的重要讲话精神，有序开展生态文明建设，着力解决突出生态环境问题，以坚决打赢蓝天保卫战为重中之重，秉承“一微克”精神（即北京市一微克一微克地治理细颗粒物，对环境违法行为“零容忍”，综合施策、精准发力，全力推进空气质量继续改善）和科学治理理念，不断消减污染源、控制排放强度，推动首都空气质量持续改善，实现从“APEC蓝”“阅兵蓝”到“常态蓝”的治理目标。
北京市审计局局长马兰霞（右四）到市生态环境局调研京津冀大气污染联防联控工作情况
在审计署和北京市委、市政府的领导下，北京市审计局紧跟首都污染防治攻坚战重点工作，围绕大气污染防治资金使用和政策措施贯彻落实情况开展跟踪审计，精心谋划大气环境审计方向，不断拓展审计监督的广度和深度，为打赢蓝天保卫战出谋划策、保驾护航。
为贯彻落实国务院办公厅印发的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》，北京市于2011年启动清洁空气行动计划，实施了燃煤污染治理、机动车污染控制等六大工程，并逐年增加专项资金投入，以支持各年度重点治理任务实施。2013年，国务院印发的《大气污染防治行动计划》指出，我国大气污染形势严峻，以可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物(PM2.5)为特征的污染物的区域性大气环境问题日益突出，而京津冀及周边地区是我国大气污染最严重的区域，明确要求北京市2017年PM2.5年平均浓度必须降至60微克/立方米。北京市随即制订了更为严格的清洁空气行动计划和蓝天保卫战行动计划，首次将防治PM2.5污染作为主要治理目标，并按照PM2.5源解析成果，聚焦煤、车、工业、扬尘四大领域。
有志者事竟成。截至2019年年底，北京市PM2.5年平均浓度为42微克/立方米，创历史新低，并且首次全年未出现严重污染日。
2012年，北京市审计局首次对大气污染治理、节能减排等专项资金管理使用情况开展绩效审计，并以此为契机开始探索大气环境审计，随着对大气污染防治工作理解的不断加深，逐步形成了“长期跟踪、政策为主、全面体检、重点突破”的总体审计工作思路。北京市清洁空气行动和蓝天保卫战行动计划长达10年，北京市审计局清醒地认识到，对PM2.5的治理不可能一蹴而就，经过研究，确定了每年至少安排一个大气污染防治领域相关审计项目，并将其列为全局年度重点任务。
对于大气污染防治工作而言，政策措施贯彻落实所产生的环境效益远远大于一笔资金的投入、一个项目的实施带来的减排效果。因此，北京市审计局将审计监督重点从资金管理逐步过渡到政策措施贯彻落实方面，按照资金使用规范、政策体系完备、治理措施到位、协作机制有效的分阶段审计目标，逐步推动首都大气污染防治审计工作往深里行、向实里走。
自清洁空气行动计划启动以来，北京市在大气污染防治和节能减排方面的投入持续加大，仅年初预算一项，就由2011年的21亿元增至2019年的101亿元。北京市审计局坚持发挥好“经济体检”职能作用，以规范资金管理、推动项目落实为抓手，积极开展绩效审计。一方面，跟踪财政资金流向，重点关注大额资金的管理使用情况，针对资金分配、管理等环节出现的源头性问题，建议完善专项资金管理办法，将资金投入方向与清洁空气行动计划挂钩，按照重点任务分配资金，将专项资金全部纳入预算管理；另一方面，了解项目建设运行情况，着重分析治理工程的环境效益，针对项目设计、实施阶段存在的普遍性问题，建议健全项目库管理，按照治理任务部署具体项目、制定减排目标，强化对设计方案的科学论证。
北京市人大高度关注绩效审计结果。财政部门会同主管部门研究制定了《北京市节能减排及环境保护专项资金管理暂行办法》，建立专项资金安排使用联席会议制度，共同开展对专项资金和项目的全过程监管。
多轮绩效审计之后，财政资金分配方式趋于合理，管理方式逐步完善，带动使用环节也日益规范；治理项目储备数量和质量提高，绩效目标指向明确，设计方案可行性较强，按期完成比例有一定幅度的提升。
北京市审计局副局长郭彤（左二）指导大气污染防治审计组开展工作
环境监测是科学治理污染的基础，也是规范排放行为的起点。监测能力直接影响监测结果的准确性，进而影响相关政策调整下的治理效果。以环境监测能力标准化建设和环境监测计划为评价依据，北京市审计局从市、区环境监测部门监测队伍的组建和管理、设备设施的建设和运行、监测任务的制定和结果等方面开展了专项审计调查。审计结果反映，需要进一步加强机动车污染监测能力和部分区环境监测能力，建议市级部门统筹好全市环境监测能力建设和运用。
市政府十分重视审计结果，要求相关部门和单位对照审计建议逐条落实整改。生态环境部门一方面增加了交通污染自动监测点位，强化了机动车排放检测执法工作，完善了重型柴油车现场监测流程并进一步加强队伍建设；另一方面将完善区级监测站标准化建设纳入《北京市“十三五”环境监测发展规划》，通过年度监测计划，明确区级监测站的监测任务，加强对监测业务的日常指导，制订提升区级监测人员技能的培训计划，以便更好地利用人力和新型设备等资源。与此同时，还着重加强了对工业企业安装污染源自动监控和第三方监测机构的监督管理。
以清洁能源取代传统能源是大气污染治理的重要方向。北京市投入大量资金用于基础设施建设、新能源车购置补贴和老旧车淘汰补贴，以促进提高发电、供暖、交通等领域的清洁能源使用水平。北京市审计局深入调查清洁能源基础设施和车辆的使用状态，发现因一些配套保障政策不完善，造成部分设施和车辆无法正常运行，很难实现预期治理效果等问题。
针对部分光伏发电项目并网发电难题，审计推动主管部门研究制定了《北京市光伏电站发展管理暂行办法》，将重大光伏项目并网工程纳入市级督查考核，压实属地责任，协调电力部门共同推进光伏发电项目尽快并网发电。
针对部分地区太阳能浴室、绿色燃气工程的运行难题，审计推动主管部门研究出台《关于进一步加强新农村建设专项转移支付资金和新农村“五项基础设施”建设专项转移支付资金使用管理监督考核的指导意见》，明确管护资金使用方向和内容，督促区、乡镇两级属地政府共同落实项目运行管护责任。
针对新能源汽车推广动力不足的问题，审计推动主管部门制定出台《北京市示范应用新能源小客车自用充电设施建设管理细则》等配套政策，加大对充电设施的投入力度，破解制约新能源汽车推广的堵点。
针对绿色货运补贴政策引导作用衰减的问题，审计推动主管部门调整工作思路，研究出台《北京市促进高排放老旧柴油货运车淘汰方案》《关于对部分载货汽车采取交通管理措施降低污染物排放的通告》等文件，通过加大补贴力度、设立载货汽车低排放区等措施，有效促进货运行业提升清洁能源车辆比例、逐步减少污染排放。
审计人员现场查看公交场站充电桩建设情况
针对部分已淘汰车辆减排效果不明显的问题，审计推动主管部门完善《促进老旧机动车淘汰更新补助资金管理办法》，补充已淘汰车辆必须离京的处置要求。
此外，审计还推动将《北京市危险废物污染环境防治条例》纳入立法规划，该条例已于2020年9月1日起实施。
PM2.5监测数据反映，北京地势平缓的南部地区是北京大气污染治理的重点地区，燃煤污染是这一重点地区的治理重点领域。北京市提出的平原地区无煤化的治理目标，加快了南部地区大气污染治理进程。北京市审计局迅速跟进，经研究确定将审计重点放在对相关区、乡镇执行燃煤污染治理政策措施的具体效果上，选择重点任务和重点地区，自上而下疏通政策执行的各个环节，深入分析落实不到位的个性和共性原因，督促各主管部门和属地政府履职尽责，打通政策落实的“最后一公里”。
审计人员交流工作情况
针对各区落实政策时存在的问题，审计推动各区政府结合当地实际，研究制定了《煤改电分户安装电取暖设备工作实施方案》和建设标准等相关文件，解决农户“煤改电、改气”分户标准不统一、改造成本户间差异较大的问题；制定了《农村地区住户已储备燃煤治理方案》《节能炉具调剂工作方案》，指导解决散煤复烧问题。
针对治理任务进度缓慢问题，审计督促区主管部门按照治理任务要求加快项目储备，落实结存资金用途，促使各区财政部门追加8亿元自有资金加大治理措施支持力度；督促乡镇政府尽早核实并拨付农户“煤改电”采暖设备的电价补贴，推动清洁取暖。
综合各区落实市级政策存在的共性问题，推动市政府印发《进一步健全大气污染防治体制机制，推动空气质量持续改善的意见》，健全市、区、乡镇三级大气污染防治监管体系，实施环境保护网格化监督管理，将环境保护职责落实到街道、村网格中。
针对审计报告反映的散煤质量不稳定问题，北京市政府办公厅印发《北京市农村地区劣质民用煤治理工作方案》，明确九个市级部门和各属地政府的职责，并开展专项整治行动，严厉打击治理劣质民用煤；主管部门修订《低硫煤及制品地方标准》，明确煤炭销售企业的准入条件，建立煤炭管理工作体系，加强对生产、运输、销售各环节的监督。
针对农村地区“减煤换煤”改造信息不准确的问题，主管部门修订《关于北京市农村地区减煤换煤清洁空气行动核实核查办法（试行）》，要求实施主体建立改造台账和村内公示等管理制度，聘请第三方机构开展全面检查，并要求各区同时开展自查并落实整改。
在推动各主管部门落实治理责任的同时，审计结果还反映了因部门之间工作衔接不顺畅造成治理盲区等问题。
针对全市燃煤锅炉底数不清的问题，审计促使相关部门印发《关于进一步加强锅炉改造有关工作的通知》，建立动态管理和信息定期交换更新机制，相关部门之间加强联动，对在用燃煤锅炉开展现场摸底和排查，查实底数信息，对违建锅炉加大联动打击力度，并根据审计线索淘汰了改造台账外的燃煤锅炉。
针对燃煤锅炉淘汰与污染企业退出政策不衔接的问题，推动相关部门共同印发《关于进一步加快工业企业燃煤锅炉清洁能源改造工作的通知》。
针对已淘汰燃煤锅炉在京使用的问题，推动主管部门印发《关于加强燃煤锅炉清洁能源改造管理工作的通知》，明确要求各区对原有燃煤锅炉去向加强监管，避免出现原燃煤锅炉在本市境内重复使用的问题。
对政策执行链的纵向审计，推动了与属地政府治理职责密切相关的污染源治理措施和监测执法工作的落实，部分解决了燃煤、工业污染治理措施不衔接的问题，部门和属地治理职责进一步明确。
按照新一轮PM2.5源解析成果，北京市在蓝天保卫战行动计划中进一步加大了机动车污染治理力度，通过部门之间的协作，一微克一微克地降低PM2.5年平均浓度。北京市审计局敏锐地意识到治理重点的变化，针对机动车污染控制情况开展审计，着重破解各项治理工作不衔接的问题。
针对主管部门管理信息不衔接的问题，审计推动公安交通管理部门与原环保部门开展数据共享，破除进京高排放机动车的远程执法障碍；推动市场监管、商务、生态环境等部门统一加油站的执法台账，形成无缝连接，汇聚监督合力。
针对补贴政策不衔接的问题，审计推动财政部门统筹安排公交车辆购置、淘汰补贴政策与地面公交行业补贴机制，通过施行上述补贴机制，收回、抵减财政资金共计8000余万元。
针对执法和后续治理监督衔接不到位的问题，审计推动生态环境部门将超标排放车辆全部纳入黑名单，通过“两随机一公开”方式开展入户检查，督促加大对高排放机动车的治理力度。
针对高污染车辆淘汰和新能源车替代衔接不力的问题，审计推动新能源公交车尽快形成运营能力，替代高排放柴油车公交车。
大气污染易于扩散，新一轮源解析结果表明，北京市约40%的PM2.5来源于周边地区排放，严重污染时这一数值达到70%。随着京津冀协同发展战略的实施，三地生态环境一体化进程加快，区域大气污染防治不再是各自为战，京津冀大气污染联防联控协作机制建立并日趋成熟，三地政府按照统一工作方案共同治理区域机动车、燃煤、工业等重点大气污染源。
为推动京津冀大气污染联防联控机制进一步完善，北京市审计局联合天津市审计局、河北省审计厅以重要协作机制和区域共性任务为主线，围绕PM2.5的治理路线从政府部门的多项管理工作和大量治理任务中选取各地必须落实的防控措施作为主要内容：抓住“联”的重要环节，关注机制运行“灵不灵”；抓住“防”的基础工作，关注治污防线“牢不牢”；抓住“控”的重点任务，关注治理效果“实不实”，客观评价各地大气污染治理工作成效，打通、串联区域联防联控的堵点、断点。
就协作机制运行情况和覆盖范围等方面存在的问题，北京市审计局建议三地政府部门共同解决机动车跨区域污染现象，提升交界地区环保联动执法效率，打造“横向到边、纵向到底”的区域协同联动机制。
审计情况受到三地主要领导的重视。截至2019年年底，北京市各远郊区生态环境部门已和周边地区直接建立了联动执法机制，实现了联动机制下沉。《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》与天津市、河北省的相关条例已于2020年5月1日起同步实施，规定了北京市与天津市、河北省共同建立京津冀机动车超标排放信息共享平台，对机动车超标排放进行协同监管。
通过多年跟踪审计，北京市大气环境保护领域资金分配使用日益规范，大气污染防治政策体系日趋完善，主管部门和属地政府职责进一步明确，部门联动和区域协作长效机制逐渐形成，首都空气长新、蓝天长现的美好愿景正逐步实现。
人与自然和谐共生，既是生态文明建设的时代要求，更是实现中华民族伟大复兴的根本保障。北京市审计局将继续以推动首都生态环境治理体系逐步完善，促进生态环境治理能力不断提升为己任，为加快建设“天蓝、水清、土净、地绿”的美丽北京保驾护航。
本刊通讯员 连进军
（本文刊登在《中国审计》2020年22期）
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